La legislazione italiana sull’immigrazione

I fenomeni migratori che l’Italia ha vissuto risalgono a molto tempo fa. Il nostro è considerato, infatti, un Paese di emigrati. Se, negli anni ’60, illustra l’Avvocato Iacopo Maria Pitorri, l’emigrazione di italiani all’estero era vista ancora come un fattore di poco contro, va evidenziato che è stato in quel periodo che sono iniziati i primi insediamenti di lavoratori stranieri in Italia, attratti dal benessere raggiunto con il boom economico. Il sistema politico italiano, tuttavia, ha cominciato a rendersi conto del fenomeno immigratorio solo verso l’inizio degli anni ’80. Dal punto di vista legislativo, tuttavia, nulla si è mosso fino all’entrata in vigore della legge Foschi del 1986.  Rammenta l’Avvocato Pitorri, invero, che fino al 1986 lo Stato repubblicano, diversamente da quanto stabilito con le disposizioni dettate dall’art. 10, comma 2 della Costituzione, ha regolamentato l’afflusso di cittadini stranieri sul proprio territorio secondo il TU delle Leggi di Pubblica Sicurezza del 1931, ovviamente integrato da innumerevoli circolari ministeriali, volte a disciplinare le numerose lacune lasciate da questo strumento, che ha regolato il settore fino all’entrata in vigore, appunto, della legge n. 943/1986. Detto provvedimento ha avuto il grande merito di introdurre una norma sul ricongiungimento familiare, disporre in materia di soggiorno turistico e per motivi di studio e dichiarare la piena, formale, uguaglianza tra lavorati italiani e stranieri. La sanatoria scaturita dalla legge, inoltre, ha coinvolto oltre centomila immigrati. In ogni modo, la legge Foschi è rimasta in gran parte priva di attuazione. A seguito di ciò, la legge Martelli n. 39 del 1990, che è alla base dell’attuale legislazione in materia, ha tentato di dare risposta a contingenze emergenziali. Contempla, invero, chiarisce l’Avvocato Pitorri, da un lato, un meccanismo preventivo, attuato tramite il primo esempio di programmazione quantitativa dei flussi di ingresso degli immigrati c.d. economici (che viene fissata alla luce delle necessità del mercato del lavoro italiano, e mediante il rilascio di un apposito permesso di soggiorno da parte della questura o commissariato competente), dall’altro, una fase repressiva, sulla base di disposizioni di carattere penale, volta a disciplinare, per la prima volta in Italia, la procedura per l’espulsione degli stranieri socialmente pericolosi e per gli irregolari. Sottolinea l’Avvocato Pitorri che rispetto alle precedenti disposizioni, la legge Martelli si contraddistingue per l’impostazione severamente restrittiva delle condizioni d’ingresso nel Paese, anche al fine di venire incontro alle richieste provenienti dagli altri Stati europei, i quali, in virtù della contemporanea adesione dell’Italia alla Convenzione di Schengen (trattato internazionale, del 19 giugno 1990, che regola l’apertura delle frontiere tra i Paesi firmatari), hanno sempre avuto il timore di un grande afflusso di lavoratori stranieri sul loro territorio. La procedura di espulsione dei cittadini stranieri, che viene utilizzata non solo in termini di repressione dei comportamenti dei singoli stranieri, ma anche come strumento di contrasto dell’immigrazione irregolare, diventa una pratica molto diffusa e facile da attuare con la forma del decreto amministrativo. Cominciandosi a delineare un mutamento significativo della percezione dei flussi migratori, nel 1995 vi è il  Decreto Dini . Negli anni seguenti si sono susseguite leggi e decreti, atti a sanare le lacune esistenti all’interno della legge Martelli. Nel 1992 una nuova legge sulla cittadinanza ha elevato a dieci anni di continua residenza legale il termine per la naturalizzazione dei cittadini stranieri. Nel 1993 sono state approvate la legge Mancino (contro xenofobia e discriminazione) ed il decreto Conso (che ha introdotto nuovi reati ascrivibili agli stranieri, oltre a modificare la procedura di espulsione). Nel corso del 1995 è stato approvato un decreto legge, poi convertito nella legge n. 563/1995 (c.d. legge Puglia), che ha decretato l’apertura, per gli anni 1995, 1996 e 1997, di Centri di accoglienza lungo la costa pugliese. Basti pensare che detta legge è stata, di volta in volta, prorogata ed ancora oggi costituisce le fondamenta del sistema di prima accoglienza italiano.Con la legge Turco-Napolitano n. 40 del 1998, evidenzia l’Avvocato Pitorri, si è dato luogo ad un considerevole ampliamento della programmazione dei flussi migratori, la quale è stata integrata alla politica estera nazionale, tramite un sistema di quote privilegiate a favore dei Paesi volti a collaborare al rimpatrio di immigrati espulsi dall’Italia. La legge Turco -Napolitano, spiega l’Avvocato Pitorri, ha operato sia in un’ottica di integrazione lavorativa e sociale degli immigrati (attraverso provvedimenti come la previsione di ingresso per ricerca di lavoro, la costituzione di una carta di soggiorno per stabilizzare i residenti di lungo periodo e l’estensione delle cure sanitarie di base anche agli immigrati clandestini), che potenziando le politiche di controllo ed espulsione, ritenute necessarie e complementari alle misure di integrazione e ai bisogni nazionali. In virtù di questa legge sono aumentati i casi nei quali l’irregolare espulso è stato accompagnato coattivamente alla frontiera. Ulteriormente il provvedimento ha previsto i centri di permanenza temporanea ed assistenza (CPT), sorti per trattenere ed identificare gli immigrati ed eventualmente espellerli. La detenzione in questi centri, comminata per via amministrativa, prevista per un massimo di trenta giorni,  è stata oggetto di non poche critiche nel corso degli anni. Una legge sull’immigrazione degna di un particolare riconoscimento, specifica l’Avvocato Pitorri, spetta al Testo Unico sull’immigrazione. Pur se più volte modificato, sono confluite in esso tutte le norme nazionali riguardanti detto settore, contribuendo a semplificare e rendere più snella ed ordinata la normativa italiana in materia. Conseguentemente agli ingressi di nuovi Stati nell’Unione Europea, si è poi sviluppato un acceso dibattito politico in tema di immigrazione; ciò che, ovviamente, ha notevolmente inciso sulla legislazione di riferimento. Al riguardo, in Italia, la legge Bossi – Fini  n. 189 del 2002, atta a modificare enormemente (in senso restrittivo), per i cittadini extracomunitari interessati ad immigrare in Italia, la legge Turco-Napolitano, ha influito enormemente sui controlli di chi già risiedeva in Italia, riducendo da tre a due anni la durata dei permessi di soggiorno, dando maggior peso al ruolo dei CPT e all’accompagnamento alla frontiera, introducendo anche la rilevazione delle impronte per tutti gli stranieri ed il reato di permanenza clandestina. Da questa legge, evidenzia l’Avvocato Pitorri, si è avuta la più ingente sanatoria della storia europea, per cui sono stati coinvolti oltre 650.000 individui. Successivamente,  vi è stato  nel  2007 ildisegno di legge  Amato, il quale  non ha mai avuto un seguito a causa della fine anticipata della legislatura. Il recepimento della normativa comunitaria, nel frattempo (Direttive 2004/83/CE, 2003/109/CE   2003/86/CE), è intervenuto a modificare di nuovo il sistema, effettuando una prima armonizzazione con gli altri Stati europei, prima della normativa tramite il c.d. “pacchetto sicurezza”, varato dall’allora Ministro dell’Interno. Specifica l’Avvocato Pitorri che vi sono tre strumenti legislativi principali. Innanzitutto la legge n. 125/2008, che introduce nuove fattispecie di reato per gli immigrati clandestini e chi favoreggi la loro permanenza illegale sul territorio italiano (compresi i datori di lavoro che li assumono a nero); la nuova aggravante di clandestinità per reati di stampo penale; l’inasprimento delle pene per chi dichiara false generalità e l’espulsione per cittadini UE o extracomunitari colpiti da condanne di reclusione superiori ai due anni. Vi è, poi, il Decreto Legislativo n. 160/2008, recante norme che, di fatto, restringono la possibilità del ricongiungimento familiare, limitando il novero dei familiari ricongiungibili ed innalzando il livello del reddito necessario ad accedere a questo diritto. Infine la legge n. 94/2009, concernente la materia della pubblica sicurezza. Ha introdotto il  reato di ingresso e soggiorno illegale; l’inasprimento delle pene per il reato di favoreggiamento all’immigrazione clandestina; un ulteriore allungamento dei tempi massimi di trattenimento, fino a sei mesi, nei CPT (denominati CIE, Centri di identificazione ed espulsione); il ricongiungimento familiare ed il rinnovo del permesso di soggiorno, compreso il noto accordo di integrazione ed il permesso di soggiorno a punti. Le restrizioni della legislazione italiana sul tema immigrazione, hanno, successivamente, subito una sorta di attenuazione, in virtù dei decreti attuativi delle direttive europee approvate. Più segnatamente, le norme riguardanti espulsioni e trattenimento sono state parzialmente modificate dall’entrata in vigore della Direttiva Rimpatri; quelle sull’ingresso, il soggiorno e la circolazione dalle Direttive 2009/50/CE, 2009/52/CE, 2004/38/CE e, soprattutto le Direttive procedure e accoglienza. Circa un paio di anni fa, sottolinea l’Avvocato Pitorri, la  legge n. 46 del 2017 ha influito notevolmente sul processo di accelerazione dei  procedimenti in materia di protezione internazionale, oltre che sul contrasto dell’immigrazione illegale. Più specificamente, sono state istituite ventisei Corti specializzate in materia di immigrazione, tramite ampliamento di competenze delle già esistenti Corti di appello (le quali si occupano, fra le altre cose, anche dei numerosi casi di impugnazione dei provvedimenti delle Commissioni Territoriali). Sono previste procedure più snelle, e meno articolate, per il riconoscimento della protezione internazionale e dell’espulsione degli irregolari, basate in gran parte sui colloqui con le Commissioni Territoriali e l’innalzamento del periodo massimo di trattenimento dei migranti all’interno dei Centri preposti. Rammenta l’Avvocato Pitorri che le norme in questione non si applicano ai minori non accompagnati, per il quali è stata approvata una distinta disciplina (legge n. 47 del 2017), con misure atte a garantire una migliore protezione. A tutt’oggi è in corso di avanzata discussione la nuova legge sulla cittadinanza. Non vi è dubbio che l’Italia, che è ad oggi, soprattutto per la sua posizione geografica, uno dei Paesi maggiormente interessati dai flussi africani, specie negli ultimi cinque, sei anni, è stato il Paese maggiormente colpito dalle difficoltà nel gestire l’enorme portata dei flussi migratori. Appare oltremodo necessario, tuttavia, governare e realizzare scelte politiche con una adeguata condivisione a livello europeo, probabilmente affrontando il tutto con spirito di solidarietà e accoglienza, per gestire le responsabilità derivanti dal grande fenomeno migratorio.

Avvocato Iacopo Pitorri