L’Avvocato Pitorri spiega l’occupazione amministrativa sine titolo

L’Avvocato Iacopo Maria Pitorri ricorda che la nostra Carta Costituzionale, all’art. 42, enuncia la disposizione principale, che è alla base del sistema espropriativo. Più segnatamente, al terzo comma, è specificato che, nei casi previsti dalla legge, la proprietà privata può essere espropriata per motivi d’interesse generale e salvo indennizzo. Attualmente il quando normativo dell’espropriazione per pubblica utilità, evidenzia l’Avvocato Pitorri, è regolato dal D.P.R. 8 giugno 2001, n. 327. Si tratta di un testo unico innovativo, che è stato oggetto di numerosi interventi di riforma, in considerazione di non poche sentenze della Corte Costituzionale.

Nel procedimento di espropriazione i soggetti attivi sono l’espropriando, che s’identifica nel proprietario che subisce l’ablazione, l’autorità procedente, che avvia il procedimento di esproprio (al fine di realizzare un’opera pubblica o di pubblica utilità) e il beneficiario dell’espropriazione. Quest’ultimo non necessariamente è un soggetto pubblico, posto che può anche trattarsi di un privato. L’oggetto dell’espropriazione può riguardare beni immobili o diritti relativi ad immobili.

Il privato deve avere immediata conoscenza della procedura espropriativa avviata dall’autorità procedente, già da quando appone il vincolo preordinato all’esproprio che instaura il legame fra la pianificazione urbanistica e il potere ablatorio esercitabile sul bene. Anche al procedimento espropriativo risulta, invero, applicabile la disciplina di cui all’ art 7 e seguenti della legge 241/90, in tema di partecipazione procedimentale. Ne deriva, dunque, un obbligo di comunicazione di avvio del procedimento della dichiarazione di pubblica utilità agli interessati, che potranno interloquire, con osservazioni, anche nella fase di determinazione dell’indennità.

Negli ultimi anni, la pubblica amministrazione ha cominciato a porre in essere una specifica condotta: pur in mancanza del rituale decreto di esproprio, si è appropriata spesso del suolo del privato, trasformandolo irreversibilmente in un’opera pubblica. L’accessione invertita ha permesso, in molti casi, al soggetto pubblico di divenire proprietario del suolo. Si tratta della cosiddetta “occupazione appropriativa”. Secondo la giurisprudenza, ovviamente, l’opera realizzata è il frutto di un fatto illecito che determina la responsabilità extracontrattuale della p.a. ma, allo stesso tempo, rappresenta un titolo idoneo per l’acquisto, a titolo originario, del bene. La giurisprudenza chiarisce che affinché la fattispecie acquisitiva possa realizzarsi, in capo al soggetto pubblico occorre, in ogni caso, una valida ed efficace dichiarazione di pubblica utilità dell’opera. Nel momento in cui, pertanto, l’acquisizione sia avvenuta in assenza del decreto espropriativo, sorge l’obbligo per la p.a. di risarcire il danno nella misura integrale del valore del bene (soggetto al termine prescrizionale di cinque anni).

Per specificare i lineamenti della occupazione appropriativa, si è mossa la Suprema Corte, a Sezioni Unite, che ne ha specificato le caratteristiche, sostenendo che debba essere connotata dalla trasformazione irreversibile del fondo ad un’opera pubblica, strutturalmente nuova ma illecita, per l’assenza del titolo formale. Soltanto con la dichiarazione di pubblica utilità si segnerà il formale acquisto del soggetto pubblico che comporterà la perdita dell’originaria fisionomia del fondo occupato. Ciò, chiarisce l’Avvocato Pitorri, ha sollevato diversi dubbi. Il richiamo alla normativa civilistica dell’accessione invertita, regolato da disposizioni eccezionali, infatti, è utilizzato per l’acquisto della proprietà privata, estranea da interventi pubblicistici. L’istituto in esame, inoltre, sembrerebbe registrare una violazione dell’art 42 della Costituzione, che consente il fenomeno ablatorio nei soli casi previsti dalla legge. Oltre ciò, una pronuncia della Corte di Strasburgo ha stabilito che l’occupazione appropriativa resta un fatto illecito.

Considerando la tutela del proprietario illegittimamente espropriato, si sono sollevate non poche perplessità per quantificare, in concreto, il danno da risarcire nei confronti di quest’ultimo. In particolare, le indennità riconosciute dai giudici nazionali sono state ritenute insufficienti dalla Corte Europea per le vittime di un’espropriazione di pubblica utilità. Il successivo intervento della Corte Costituzionale ha confermato il contrasto della disciplina con l’art 117 Cost., relativamente alla violazione dell’art 1 del Protocollo Cedu. In particolare, la Corte ha precisato che il danno provocato dall’occupazione appropriativa debba essere commisurato all’effettivo pregiudizio subito dal privato, illegittimamente espropriato, che s’identifica con un ristoro pari al valore venale del bene.

Alla luce di tali pronunce il legislatore ha riformulato l’art 55 del T.u. sull’Espropriazione, prevedendo il risarcimento del danno per il privato nella misura pari al valore venale del bene, nei casi di occupazione appropriativa di suoli edificabili alla data del 1996.

La disposizione riformulata, tuttavia, presenta degli aspetti controversi. Il valore venale del bene, infatti, copre solo la perdita della proprietà ma non anche quanto sofferto per la privazione illecita anteriore. Inoltre, sottolinea l’Avvocato Pitorri, il valore venale del bene non può essere uguale per tutti, posto che per alcuni soggetti il valore soggettivo del patrimonio occupato può superare quello di mercato.

Avvocato Iacopo Maria Pitorri